Die neue Steuerreform: Gut, aber gut genug?

von Kai Weiß, Elke Asen und Daniel Bunn

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Letzte Woche veröffentlichte das österreichische Finanzministerium seine Pläne zur Steuerreform. Diese sollen etappenweise bis 2023 in Kraft treten. Das neue Reformpaket beinhaltet Änderungen der Einkommen- und Unternehmenssteuern, Vereinfachungen des Steuersystems und Änderungen bei den Verbrauchsteuern.

Die gesamte Steuerentlastung wird sich ab dem Jahr 2022 auf jährlich 8,3 Milliarden Euro belaufen (einschließlich der bereits von der derzeitigen Regierung durchgeführten Steuerreformen wie dem Familienbonus Plus). Die folgende Tabelle zeigt die geschätzten Entlastungen, die sich aus den einzelnen Teilen des Steuerreformplans ergeben.

Dieses angekündigte Reformpaket sollte als Teil einiger zuvor angekündigter Steueränderungen gesehen werden, wie beispielsweise dem  Digitalsteuerpaket, mit dem eine neue Steuer für digitale Werbung eingeführt wurde.

Österreich hat die Möglichkeit, nicht nur Steuern zu senken, sondern auch Wachstumsreformen im Steuerrecht durchzuführen. Die angekündigten Steuersenkungen gehen in die richtige Richtung. Jedoch enthalten die Vorschläge kaum grundlegende Änderungen am Steuersystem an sich.

Im International Tax Competitiveness Index 2018 der Tax Foundation rangiert Österreich derzeit auf Platz 10 aller OECD-Länder. Bei einer vollständigen Umsetzung des vorgeschlagenen Reformpaketes erwarten wir, dass Österreich Platz 9 einnehmen wird.

Einkommensteuern und Sozialversicherungsbeiträge 

Bei der Steuerreform wurde ein besonderes Augenmerk auf die Einkommensteuer und das Sozialversicherungssystem gelegt – und das in erster Linie für Personen mit niedrigeren Einkommen. Die Einkommensteuer und die Sozialversicherungsbeiträge würden jährlich um rund fünf Milliarden Euro gesenkt, was mehr als 60 Prozent der gesamten Steuerkürzung darstellt. Dadurch würden alle 4,8 Millionen österreichischen Steuerzahler weniger stark belastet.  Der Plan verspricht, dass jeder Vollzeitbeschäftigte mit einem Bruttoeinkommen von 1.500 Euro pro Monat (18.000 Euro pro Jahr) jährlich 500 Euro weniger an Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen zahlen muss, was einem Rückgang von 14 Prozent entspricht. In absoluten Zahlen wäre die Ersparnis für diejenigen, die mehr als 6.000 Euro pro Monat verdienen, mit 1.661 Euro pro Jahr am höchsten. In relativen Zahlen würde diese Gruppe von Besserverdienern um nur fünf Prozent entlastet.

Niedrigere Einkommensteuern

Die Einkommensteuer wird laut Reformpaket in erster Linie durch niedrigere Einkommensteuertarife gesenkt. Die Tarife würden über einen Zeitraum von zwei Jahren reduziert. Am Ende würden die zweit-, dritt- und viertniedrigsten Steuerklassen Steuersätze von 20, 30 und 40 Prozent aufweisen, statt der aktuellen 25, 35 und 42 Prozent. Die Steuersenkung der zweitniedrigsten Steuerklasse soll 2021 durchgeführt werden, die der dritt- und viertniedrigsten im Jahr 2022. Die Aufteilung der Steuerklassen an sich soll gleich bleiben.

Hält die Regierung diese Versprechen ein, wäre dies eine große Erleichterung für die 4,5 Millionen Österreicher, die in diese drei Steuerklassen fallen. Die Reformen würden auch Steuerzahlern in höheren Steuerklassen zugutekommen, da deren Einkommen in den niedrigeren Steuerklassen auch geringer besteuert wäre. Zusammen mit den anderen Reformen im Bereich der Einkommensteuer, die nachstehend beschrieben werden, wäre dies eine längst überfällige Senkung der hohen Abgabenlast in Österreich.

Die Einkommensteuerlast würde durch zwei weitere Maßnahmen reduziert werden. Zum einen ist das die Mitarbeitererfolgsbeteiligung. Ein Unternehmen, das beschließt, den Gewinn mit seinen Mitarbeitern zu teilen, kann bis zu zehn Prozent des gesamten Unternehmensgewinns an seine Mitarbeiter ausschütten. Der maximale Betrag pro Mitarbeiter liegt bei 3.000 Euro. Diese Ausschüttungen sind steuerfrei und es werden keine Sozialversicherungsbeiträge darauf erhoben. Zum anderen wird die Werbungskostenpauschale für arbeitsbezogene Ausgaben wie Arbeitskleidung, Computer, Reisen und andere Gegenstände von 132 Euro pro Jahr auf 300 Euro angehoben.

Trotz der Bemühungen, die Steuern zu senken, gibt es zwei Kritikpunkte an diesem Reformpaket. Erstens bleibt die Einkommensteuer stark progressiv und die Änderung der Steuersätze macht den Übergang in eine höhere Stufe signifikanter. Wie wir in unseren eigenen Reformvorschlägen geschrieben haben, die Empfehlungen für eine flachere statt steilere Struktur enthielten, kann der Arbeitnehmer den Anreiz zur Einkommenssteigerung verlieren, wenn Steuersätze zu stark mit dem Einkommen steigen, da er einen höheren Anteil des zusätzlichen Einkommens abgeben muss. Dies ist ein Problem vieler progressiver Steuersysteme, auch des österreichischen. Besonders betroffen wären davon diejenigen, die jährlich rund 30.000 Euro verdienen, da sie entweder um 30 Prozent unter 31.000 Euro oder um 40 Prozent darüber besteuert werden – ein Unterschied von 10 Prozentpunkte (im Gegensatz zu derzeit 7).

Gleiches gilt für die oberen drei Einkommensklassen, die nicht verändert werden. Der Grenzsteuersatz von 55 Prozent für Einkommen von mehr als 1 Million Euro, welcher angeblich nur vorübergehend bestehen sollte, wird bleiben. Dieser Steuersatz ist einer der höchsten in Europa und kann zu negativen Konsequenzen wie wirtschaftlichen Verzerrungen, Steuervermeidung oder Abwanderung von Personen mit hohem Einkommen führen.

Reduzierung der Sozialversicherungsabgaben

Der Familienbonus Plus wurde vor Beginn des Jahres 2019 eingeführt und ersetzte die Absetzbeträge für Kinder durch eine Steuergutschrift von 1.500 Euro pro Jahr für jedes Kind. Mit dem Sozialversicherungsbonus wird nun ein zweiter „Bonus“ eingeführt, der dieses Mal die Sozialversicherungsbeiträge senkt. Derzeit betragen die Sozialversicherungsbeiträge 36,2 Prozent der Arbeitskosten vor Steuern und sind somit mit Abstand der größte Posten der Gesamtabgabenlast auf Arbeit.

Mit dem Bonus würden die Beiträge für Arbeitnehmer jährlich im Durchschnitt um 280 Euro und für Pensionisten um 170 Euro reduziert werden. Die genaue Höhe hängt vom Einkommensniveau ab. Für Arbeitnehmer beginnt der Bonus ab einem monatlichen Bruttoeinkommen von 450 Euro. Der Betrag steigt bis zu einem Einkommen von 1.350 Euro, bei dem die maximale Entlastung von 350 Euro erreicht wird. Ab einem Einkommen von 1.350 Euro sinkt der Bonus wieder langsam, bis ein Einkommen von 2.201 Euro erreicht wird, ab dem es keinen Bonus mehr gibt.

Vereinfachung des Steuergesetzes

Das Einkommensteuergesetz wurde über die letzten drei Jahrzehnte mehr als 160-mal überarbeitet und durch neue Abschnitte ergänzt, wodurch es zunehmend intransparent und kompliziert wurde. Im Rahmen des Reformpakets plant die Regierung, das Einkommensteuergesetz zu modernisieren und zu vereinfachen. Dies wird ein wichtiger Schritt sein, auch wenn die genauen Details dazu bisher nur wenig bekannt sind. 

Die kalte Progression bleibt

Steuerentlastungen sind zwar ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung für Österreich, die Effektivität dieser Reformen wird aber durch die sogenannte „Kalte Progression“ stark begrenzt. Da Löhne und Preise inflationsbedingt steigen, landen Arbeitnehmer oft in höheren Steuerklassen und zahlen mehr Steuern, obwohl sich ihr Lebensstandard  nicht verbessert hat. Dies kann durch jährliche Anpassungen der Steuerklassen an die Inflationsrate behoben werden.

Das Finanzministerium berechnet, dass die „kalte Progression“ österreichische Steuerzahler bis 2023 7,5 Milliarden Euro kosten wird. Andere Berechnungen gehen sogar von 8,5 Milliarden Euro bis 2022 bis zu 13,2 Milliarden Euro bis 2023 aus. 

Durch die Beibehaltung der „kalten Progression“ hat sich die Regierung somit dazu entschlossen, die Einkommensteuersätze effektiv nur vorübergehend zu senken. Es besteht jedoch die Möglichkeit, dass diese wichtige Reform in der nächsten Legislaturperiode angegangen wird.

Verbrauchs- und Umweltsteuern

Der Steuerreformplan enthält nicht nur Vorteile für Arbeitnehmer, Pensionisten und Unternehmer. Auch für Weintrinker gibt es gute Nachrichten: Die Schaumweinsteuer wird abgeschafft. Schlechte Nachrichten gibt es für Raucher: Die Tabaksteuer wird erhöht. Gemischte Nachrichten gibt es für Autofahrer: Besitzer von Autos, die hohe Abgaswerte verursachen, werden in Zukunft höher besteuert, während diejenigen, die umweltfreundliche Autos fahren, weniger besteuert werden.

Letzteres ist Teil eines (kleinen) Versuches, ein „grüneres“ Steuersystem einzuführen. Diese Umweltkomponente umfasst auch einen Vorsteuerabzug für E-Bikes und Steuerersparnisse für als umweltfreundlich eingestufte Energiequellen wie Biogas, Wasserkraft und Flüssigerdgas. Zusätzlich entfällt die Eigenstromsteuer für diejenigen, die mit Solarenergie Strom für ihre Häuser erzeugen.

Das Ausmaß an Steuerverlusten aufgrund dieser umweltbedingten Maßnahmen beläuft sich auf 55 Millionen Euro. Viele Länder zielen Teile ihrer Steuerpolitik darauf ab, Unternehmen zu umweltbewussterem Verhalten zu bewegen. Österreich hat dies in der Vergangenheit ebenfalls getan und will es mit der neuen Steuerreform fortsetzen. Allerdings könnte eine Vielzahl an einzelnen, zielgerichteten Anreizen unerwünschte Effekte haben. Aus wirtschaftlicher Sicht wären breit aufgestellte, neutrale Handlungsansätze, die Entscheidungen von Steuerzahlern weniger verzerren, sinnvoller.

Der ermäßigte Umsatzsteuersatz für E-Books und elektronische Zeitungen, basierend auf einer speziellen EU-Regelung für eigene Umsatzsteuersätze auf elektronische Medien, sollte ebenfalls überdacht werden. Hier würde man Österreichs bisher sehr einfaches und gut durchdachtes Umsatzsteuersystem unnötig verkomplizieren.

Unternehmenssteuern

Zusätzlich zu den bereits beschriebenen Maßnahmen beinhalten die Steuerreformpläne auch einige Änderungen an der Unternehmensbesteuerung, darunter eine Senkung der Körperschaftsteuer sowie kleinere Änderungen bei verschiedenen Abschreibungsmöglichkeiten.

Körperschaftsteuer

Die Körperschaftsteuer wurde zuletzt im Jahr 2005 von 34 Prozent auf derzeitig 25 Prozent reduziert. Die neuen Pläne enthalten eine Senkung der Körperschaftsteuer auf 23 Prozent im Jahr 2022, gefolgt von einer weiteren Reduzierung auf 21 Prozent im Jahr 2023. Beide Steuersenkungen sollen eine Entlastung von jeweils 800 Millionen Euro bringen, insgesamt also 1,6 Milliarden Euro. Österreich folgt dabei einem internationalen Trend sinkender Körperschaftsteuersätze. Im Jahr 2018 lag die Körperschaftsteuer in EU-Ländern bei durchschnittlich 21,7 Prozent.

Die derzeitigen Pläne beinhalten allerdings nicht den anfangs diskutierten reduzierten Steuersatz auf wiederinvestierte Gewinne. Das Finanzministerium argumentiert, dass solch ein niedrigerer Steuersatz zu komplex und, falls nur auf österreichische Unternehmen beschränkt, potenziell nicht konform mit EU-Recht wäre. Eine neutrale Alternative wäre, sofortige Abschreibungen von Investitionen für alle Unternehmen zu erlauben. Vorbild könnten hier die vor kurzem eingeführten sofortigen Abschreibungen  in den USA und Kanada sein.

Gewinnfreibetrag

Ab 2022 soll die Bemessungsgrundlage des Grundfreibetrags von derzeit 30.000 Euro auf 100.000 Euro angehoben werden. Der maximale Grundfreibetrag wird somit bei einem Satz von 13 Prozent 13.000 Euro jährlich (statt den aktuellen 3.900 Euro) betragen. Durch diese Erhöhung des maximalen Grundfreibetrags von 3.900 Euro auf 13.000 Euro wird eine Entlastung der Unternehmensbesteuerung von 100 Millionen Euro pro Jahr erwartet.

Wenn Unternehmen ihre Gewinne in Maschinen und Gebäude investieren, können sie derzeit zusätzliche Gewinnfreibeträge bis zu einer Gesamthöhe von 45.350 Euro beantragen. Die Steuerreform sieht keine Änderungen in diesem Bereich vor.

Die Höhe der Abschreibungsgrenze von geringwertigen Wirtschaftsgütern, die im Jahr ihres Erwerbs vollständig abgeschrieben werden können, soll von derzeit 400 Euro auf 800 Euro im Jahr 2020 und 1000 Euro im Jahr 2021 angehoben werden. Diese Erhöhung soll Unternehmen 300 Millionen Euro an Steuern sparen.

Kleinunternehmergrenze

Ab 2020 soll die Kleinunternehmergrenze – die Umsatzgrenze, ab der Umsatzsteuer zu bezahlen ist – auf 35.000 Euro angehoben werden. Zurzeit liegt die Grenze bei 30.000 Euro. Das Finanzministerium schätzt, dass dadurch 400.000 Steuererklärungen weniger ausgefüllt werden müssen, wodurch 75 Million Euro weniger Steuern bezahlt werden.

Forschungsprämie

Unternehmen wird derzeit eine Forschungsprämie in Höhe von 14 Prozent der gesamten Forschungsausgaben mit einer Höchstförderung von 1 Million Euro angeboten. Im Zuge der Steuerreform soll diese Forschungsprämie ausgeweitet werden. Allerdings wurden bisher keine Details bekannt gegeben.

Gegenfinanzierung

Im Zuge der Steuerreformpläne betonten Finanzminister Hartwig Löger und Staatssekretär Hubert Fuchs, dass man weiterhin an einem ausgeglichenen Budget festhalten will. Aufgrund Österreichs derzeitigen Schuldenstandes macht eine Steuerreform nur dann Sinn, wenn die Schuldenquote nicht weiter erhöht wird. Ansonsten wären spätestens in wenigen Jahren Steuererhöhungen notwendig.

Die folgende Tabelle zeigt, dass die vom Finanzministerium vorgeschlagenen Gegenfinanzierungsmaßnahmen einen Umfang von 6,5 Milliarden Euro haben. Dem gegenüber stehen 8,3 Milliarden Euro an verlorenen Einnahmen. Daraus ergibt sich ein Defizit von 1,8 Milliarden Euro. Die Maßnahmen beinhalten unter anderem einen vorhergesagten Budgetüberschuss, Ausgabenkürzungen und kleinere Einnahmensteigerungen.

Mehr Informationen zur Füllung des Budgetlochs sind notwendig. Der Regierungsplan nimmt an, dass die Wirtschaft mindestens auf dem derzeitigen Niveau weiterwachsen wird. Da die Wirtschaftsindikatoren insbesondere beim direkten Nachbarn und wichtigsten Handelspartner Deutschland auf eine Verlangsamung des Wachstums hindeuten, könnte das auch für Österreich bedeuten, dass das von der Regierung erhoffte Wirtschaftswachstum nicht eintritt.

Darüber hinaus sollen zwei Milliarden Euro an Einnahmeverlusten durch eine Senkung der Staatsausgaben aufgefangen werden. Das sind an sich gute Nachrichten, denn Einnahmeverluste sollten mit Ausgabenkürzungen einhergehen. Allerdings wird der Frage, wo genau diese Einschnitte vorgenommen werden sollen, bislang wenig Beachtung geschenkt. Die Antwort auf diese Frage wird somit von der Entwicklung der politischen Situation in den nächsten Jahren abhängig sein. Das neu eingeführte Digitalsteuerpaket mitsamt der diskriminierenden und wettbewerbsverzerrenden Digitalsteuer wird 200 Millionen Euro in die Staatskassen spülen.

Fazit

Die Steuerreform in der von der Regierung vorgelegten Form ist ein Schritt in die richtige Richtung. Aufgrund der überdurchschnittlich hohen Abgabenlast im Vergleich zu anderen OECD-Staaten ist eine umfangreiche Reform des Steuersystems dringend notwendig. Angesichts dessen, dass die Regierung Anfang des Jahres mit einer Entlastung von nur 4,5 Milliarden Euro gerechnet hatte, sind die nun versprochenen 8,3 Milliarden eine willkommene Überraschung. Sollten die Versprechen eingehalten werden, besteht wenig Zweifel, dass Österreich wettbewerbsfähiger wird und ein zum Leben, Arbeiten und Investieren attraktiverer Ort wird.

Trotzdem gibt es noch viele ausstehende Reformen. Die Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer muss angepasst werden, das progressive Einkommensteuersystem sollte flacher statt steiler werden und die kalte Progression muss abgeschafft werden. Zusätzlich braucht es konkrete Pläne, wie man die Steuersenkungen durch Ausgabenkürzungen finanziert und nicht die Steuerlast auf künftige Generationen verschiebt.

Diese Reform ist ein guter Anfang. Die derzeitige österreichische Regierung hat jedoch die Chance, noch mehr zu erreichen.

Kai Weiß ist Vorstandsmitglied beim Friedrich A. v. Hayek Institut und wissenschaftlicher Mitarbeiter des Austrian Economics Center.

Elke Asen ist Praktikantin bei der Tax Foundation.

Daniel Bunn ist der Direktor für Globale Projekte bei der Tax Foundation.