Russland und die Ukraine: Ist die Europäische Union endlich wieder in der realen Welt angekommen?

von Matthew Edwards

Da die Auseinandersetzungen zwischen Russland und der Ukraine im Osten des Landes noch nicht abgeschlossen sind, wird jeder Versuch, die endgültigen Auswirkungen zu bestimmen, von den sich entwickelnden Ereignissen beeinflusst werden. Doch abgesehen von den Auswirkungen auf die Ukraine und Russland selbst ist der interessanteste Nachhall vielleicht in der europäischen Außenpolitik zu spüren – oder genauer gesagt in dem Rahmen, der die Außenpolitik der Europäischen Union und einiger ihrer Mitgliedstaaten bestimmt.

Es ist natürlich schwierig, „europäische“ Außenpolitik tatsächlich zu definieren. Der Begriff wird oft als Abkürzung verwendet, wobei offensichtlich davon ausgegangen wird, dass es eine einheitliche Position gibt oder dass Europa als einheitlicher Akteur auftritt. Aber was bedeutet dieser Begriff wirklich? Die Außenpolitik der europäischen Länder? Die Politik einiger großer Länder, die sich auf internationaler Ebene lauter äußern als andere? Die Außenpolitik der Institutionen der Europäischen Union, der Europäischen Kommission und der damit verbundenen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik? Wie kommen die unterschiedlichen Ansichten der verschiedenen EU-Länder in den Brüsseler Mischtopf, um eine (vermeintlich) europäische Politik zu präsentieren? Und wie geht man mit den verschiedenen Politikbereichen um, die mit der Außenpolitik verbunden sind – Handel, für den die Kommission als Institution zuständig ist; Verteidigung, die größtenteils auf nationaler Ebene stattfindet; Außenpolitik selbst, bei der das Bild bunter wird und je nach Aktivismus des betreffenden Landes und dem jeweiligen Thema variiert; und so weiter. Und dann, vor allem bei der Verteidigung, die Frage, wie die Interaktion zwischen der EU, den EU-Institutionen und der NATO gehandhabt werden soll – zumal die Mitgliedschaften nicht identisch sind.

Seit den 1990er Jahren hat die EU als Körperschaft auf einzigartige Weise versucht, in ihrer Außenpolitik zu funktionieren – im Großen und Ganzen, einschließlich der Handels- und Klimaangelegenheiten, unter Berücksichtigung der wechselnden Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission usw. – indem sie scheinbar davon ausgeht, dass alle für das Gemeinwohl handeln, dass andere Länder die internationale Politik als konstruktives Umfeld für die Zusammenarbeit betrachten, dass, wenn einmal eine Vereinbarung getroffen wurde, man nie zögern würde, sie umzusetzen, und dass alles durch Gespräche gelöst werden kann, indem man zu einem gemeinsamen Verständnis, einem Mittelweg kommt, dass die richtige, gerechteste Position irgendwo zwischen zwei Seiten liegt. Dies ist bis zu einem gewissen Grad verständlich: Es spiegelt im Großen und Ganzen die Art der EU-internen Entscheidungsfindung in innerstaatlichen, EU-internen Angelegenheiten und die Art und Weise wider, in der sich die Politik innerhalb der institutionellen Architektur der EU entwickelt, die, wie so oft, einen endgültigen Konsens zwischen den 27 Mitgliedstaaten voraussetzt.

Es ist jedoch schmerzlich und offensichtlich, dass dies bei den meisten internationalen Angelegenheiten nicht funktioniert. Ein Großteil der internationalen Arena der letzten dreißig Jahre, seit dem Ende des Kalten Krieges, war eine Abweichung von dem, was in den Jahrhunderten davor geschah. Staaten – und sogar Staatengruppen – hatten ihre Interessen und haben metaphorisch und buchstäblich für sie gekämpft. Sie engagieren sich dort, wo und wie es in ihrem Interesse ist. Ja, es wird verhandelt, ja, es werden Vereinbarungen getroffen, aber auf der internationalen Bühne herrscht seit jeher ein knallharter Realismus, vor allem in den „härteren“ Bereichen der Außenpolitik, wo es um Kernfragen der Verteidigung, der Einheit des Staates und der wesentlichen Interessen geht.

Die EU war oft nicht bereit, zu akzeptieren, dass Konfrontation, dass ein stärkeres Zurückdrängen zuweilen notwendig ist, sei es aus pragmatischen Interessengründen oder aus moralischen Gründen. Dies ist zum Teil auf die Probleme der Außenpolitik im EU-Kontext zurückzuführen: Henry Kissingers (angebliche) Frage: „Wen rufe ich an, wenn ich Europa anrufen will?“ bleibt unbeantwortet und wird auch in absehbarer Zukunft nicht zu beantworten sein. Trotz der Schaffung des Amtes des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik liegt die Entscheidungsfindung in den Bereichen der „harten“ Außenpolitik bei den Mitgliedstaaten. Darüber hinaus ist es eine große Herausforderung, in vielen außenpolitischen Fragen einen Konsens zu finden, insbesondere in Krisenzeiten, wenn Entscheidungen idealerweise schnell und entschlossen getroffen werden müssen – keine Adjektive, die häufig im Zusammenhang mit der Entscheidungsfindung der EU verwendet werden. Der Prozess der Einigung über potenzielle Wirtschaftssanktionen, die gegen Russland im Falle eines Einmarsches in die Ukraine verhängt werden könnten, war langwierig und zuweilen äußerst wenig hilfreich für den Aufbau von Abschreckung. Die unterschiedlichen Interessen und Positionen der Mitgliedstaaten – insbesondere Deutschlands und Österreichs auf der einen Seite und beispielsweise der baltischen und skandinavischen Staaten, Polens und Rumäniens auf der anderen Seite – sind deutlich geworden. Die Prioritäten waren unterschiedlich: Gewinnsorgen und Geschäftsinteressen standen gegen die Sorge um die nationale Sicherheit. Und, offen gesagt, ein Großteil des Fachwissens für den Umgang mit den harten Bandagen der Außenpolitik sitzt nicht in Brüssel, sondern in den nationalen Hauptstädten und in Mons, im NATO-Hauptquartier.

Das alles ist natürlich nicht neu. Die außenpolitische Positionsbestimmung der EU ist wohlbekannt und sorgt sowohl in den EU-Mitgliedstaaten als auch bei ihren Partnern für viel Frustration. Wenn es sich um langsame Themen innerhalb eines internationalen Rahmens handelt, kann das EU-Entscheidungssystem funktionieren – Handelsabkommen zum Beispiel, bei denen die EU zu Recht den Ruf hat, harte Abmachungen durchzusetzen, sind ein Bereich, auch wenn die Grenzen des EU-internen Konsenses in diesem Bereich inzwischen erreicht zu sein scheinen. Aber wenn es zu Krisen kommt, wenn sich Ereignisse außerhalb des bestehenden Rahmens abspielen, hat die EU oft Schwierigkeiten, als Gremium zu reagieren, und die nationalen Hauptstädte übernehmen die Führung.

Die Situation mit Russland und der Ukraine hat dies deutlich gemacht. Forderungen nach einer Beteiligung der EU als Gremium an den Gesprächen wurde mit der Frage begegnet: „Wie würde die Position der EU aussehen? – eine Frage, die die EU nicht beantworten kann. Die Positionen der einzelnen Länder sind sehr unterschiedlich. Während auf der einen Seite Polen, die baltischen Staaten, Rumänien und die skandinavischen Staaten die demokratische Regierung in Kiew unterstützt haben, oft im Rahmen der NATO-Architektur, war auf der anderen Seite das Zögern und die mangelnde Bereitschaft z.B. Berlins, die Ukraine zu unterstützen, empörend. Eine EU-Position – oder besser gesagt eine Position der EU-Institutionen, die im Konsens erarbeitet wurde – ist ins Wanken geraten.

Und die nationalen Hauptstädte haben die Führung übernommen, wobei Paris und Warschau besonders hervorstechen. So weit, so normal. Eine weitere Krise, die die EU wieder einmal nicht in der Lage ist, als Ganzes zu bewältigen.

Vielleicht. Oder vielleicht auch nicht. Vielleicht gibt es Anzeichen dafür, dass die EU-Institutionen – und vor allem auch einige der passiveren Mitgliedstaaten – langsam erkennen, dass eine härtere Gangart erforderlich ist und dass politische Verbindungen bestehen müssen. Dass Aktionen Auswirkungen haben müssen. Und dass Russland mit seinem Vorgehen gegenüber der Ukraine eine Grenze überschritten hat. Handel und Sanktionen sind hier der eindeutige Bereich, in dem die EU-Institutionen endlich widerstrebend zu akzeptieren scheinen, dass man Wirtschaft und Handel nicht von den internationalen Beziehungen trennen kann. Ja, der Prozess war mühsam, aber es gibt Anzeichen dafür, dass die EU-Institutionen allmählich umdenken und erkennen, dass die Geschäfte nicht wie gewohnt weiterlaufen können.

Und interessanterweise gibt es auch anderswo Anzeichen dafür, dass die Geduld zumindest einiger europäischer Länder allmählich am Ende ist. Nehmen wir die Situation in Mali, wo die Militärjunta, die durch einen Staatsstreich an die Macht gekommen ist, der europäischen Militärmission unter französischer Führung äußerst kritisch und konfrontativ gegenübersteht, den französischen Botschafter ausweist, russische Söldner einlädt und die dänischen Truppen abzieht. Dies hat schließlich zu einem „Genug ist genug“-Moment geführt, wobei sich Berlin besonders lautstark äußerte.

Natürlich könnte dies nur eine vorübergehende Erscheinung sein. Viele EU-Mitgliedsstaaten sind sich der Probleme, die Putins Russland aufwirft, seit Jahren bewusst, doch andere waren bereit, die Augen davor zu verschließen. Und man kann sich leicht fragen, ob die Krise in der Ukraine Berlin und Wien – und andere – wirklich dazu bringen wird, zu akzeptieren, dass die Beziehungen zu Russland nicht so weitergehen können wie bisher. Denn wenn die Invasion und Besetzung von Teilen Georgiens, die Annexion der Krim, die Unterstützung und Bewaffnung von Separatisten in Transnistrien, Donezk, Luhansk, Abchasien und Südossetien, der Abschuss des Passagierfluges MH17 der Malaysia Airlines; die langjährige Nichtumsetzung des Vertrags über konventionelle Streitkräfte in Europa und die Verletzung anderer Verträge; die Durchführung massiver Spionageoperationen und Cyberangriffe; die Ermordung von Dissidenten und Kritikern; die Vergiftung mit radioaktiven und chemischen Waffen; die Unterstützung des Lukaschenko-Regimes in Belarus bei der Niederschlagung von Protesten usw. nicht zu einer Veränderung geführt haben, warum sollte dies bei der aktuellen Krise der Fall sein? Es gibt zweifellos einige, die gerne wieder die Schlummertaste drücken, zur Tagesordnung übergehen und sich in anti-amerikanischem Gehabe ergehen, während sie von der Sicherheit profitieren, die die USA bieten.

Der Beweis für einen langfristigen Wandel bleibt abzuwarten. Diskussionen über die europäische Verteidigungsarchitektur finden zunehmend Eingang in EU-Angelegenheiten – aber Diskussionen und institutionelle Architekturen sind eine Sache, die tatsächliche Bereitstellung von Ausrüstungsfähigkeiten auf dem erforderlichen Niveau eine ganz andere. (Das PESCO-Programm der EU war, gelinde gesagt, wenig überzeugend – aber die Begriffe „im Budget“ und „termingerecht“ sind keine Begriffe, die man mit der Beschaffung von Verteidigungsgütern in Verbindung bringt, vor allem nicht, wenn es sich um internationale Projekte handelt). Und die Frage nach der Fähigkeit ist eine andere als die nach der Absicht oder des Willens. Zweifellos wird es (weitere) Fragen zu den Beziehungen zwischen der NATO und der EU geben. Einige Länder werden die Erhöhung ihrer Verteidigungshaushalte trotz früherer Zusagen (weiterhin) hinauszögern.

Aber es besteht nun endlich zumindest die Hoffnung, dass die Institutionen der EU und sogar einige ihrer widerstrebendsten Mitgliedstaaten erkennen werden, dass die Welt nicht nach dem Mantra „Lasst uns alle Freunde sein“ funktioniert; dass sie akzeptieren werden, dass Grenzen gezogen werden müssen und dass, wenn Länder aggressive Maßnahmen ergreifen oder androhen, Gegenmaßnahmen ergriffen werden müssen, auch wenn diese für sie selbst mit einigen wirtschaftlichen Schmerzen verbunden sind. Und den Ländern, die sich als neutral bezeichnen, werden einige unbequeme Fragen gestellt werden: Neutralität ist nicht gleichbedeutend mit Beschwichtigung.

Willkommen, Europa, zurück in der realen Welt.

Matthew Edwards ist ein unabhängiger Analyst und Berater mit Sitz in Wien, der sich auf Sicherheitsfragen und politische Risiken konzentriert. Er ist Mitglied des Hayek Instituts.

Ein weiterer Meinungsbeitrag zu Russland und der Ukraine findet sich unter Russisch-amerikanisches Machtspiel: die Ukraine spürt die Hitze.