Sichere Pensionen oder leere Versprechen?

von Martin Gundinger.

Das moderne Pensionssystem in Österreich wurde mit dem ASVG im Jahr 1956 eingeführt. Damals wurde im §253 festgeschrieben, dass das gesetzliche Pensionsantrittsalter für Männer 65 Jahre, für Frauen 60 Jahre ist. Heute – im Jahr 2014, also fast 60 Jahre später – hat sich diesbezüglich nichts geändert. Noch immer beträgt das gesetzliche Pensionsantrittsalter 65 respektive 60 Jahre. Ganz stimmt das zwar nicht – immerhin gibt es nun die Einschleifregelung, mit welcher das Pensionsantrittsalter der Frauen ab 2024(!) stufenweise an das der Männer herangeführt werden soll. Dennoch ist es eine Tatsache, dass seitens des Gesetzgebers kaum etwas unternommen wurde, um das Pensionssystem an tiefgreifende Veränderungen anzupassen.

Probleme aus demografischer Sicht

Das von den Regierungsparteien herausgegebene Ziel, man wolle das faktische an das gesetzliche Pensionsantrittsalter heranführen, ist vor diesem Hintergrund nur ein Tropfen auf den heißen Stein. Zwar sank das faktische Pensionsantrittsalter seit 1970 – von 61,9 Jahren auf 59,4 Jahren bei Männern sowie von 60,4 Jahren auf 57,4 Jahren bei Frauen. Im gleichen Zeitraum stieg allerdings die Lebenserwartung stark an: Bei Männern um fast 12 Jahre (von 66,5 auf 78,3 Jahre), bei Frauen um 10 Jahre (von 73,4 auf 83,3 Jahre).

Würde man nun dasselbe Verhältnis zwischen Lebenserwartung und Pensionsantritt wie 1970 herstellen, würde das bedeuten, dass das faktische Pensionsantrittsalter für Männer bei knapp 73 Jahren, das der Frauen bei 68,5 Jahren liegen müsste. Ein Heranführen des faktischen an das gesetzliche Pensionsantrittsalter ist – obgleich sinnvoll und überfällig – nicht als ernsthafter Lösungsvorschlag des Grundproblems zu sehen, sondern als Vernebelungsaktion.

Nicht nur die gestiegene Lebenserwartung, sondern auch die veränderte Altersstruktur wird zu einer zunehmenden Belastung für das Pensionssystem. Die folgenden Grafiken zeigen die Veränderung der Altersstruktur zwischen 2002 und 2012:

Es hat hier eine Verschiebung der Altersstruktur stattgefunden, wie sich in der zweiten Darstellungsform deutlich zeigt. Die geburtenstarken Jahrgänge zwischen 1955 und 1970, die das Pensionssystem trotz der Nichtanpassung an die gestiegene Lebenserwartung einigermaßen am Leben gehalten haben, scheiden in den nächsten Jahren aus dem Erwerbsprozess aus und werden ihre Pensionen in Anspruch nehmen. Da das staatliche Pensionssystem auf dem Umlageverfahren basiert (die Pensionen der heutigen Pensionsbezieher werden durch die Beiträge der heute Erwerbstätigen bezahlt), wirkt sich das doppelt negativ auf das Pensionssystem aus. Auf der einen Seite sinkt die Summe der Beiträge, da die ausscheidende Erwerbsbevölkerung nicht vollständig durch in das erwerbsfähige Alter kommende Menschen ersetzt werden kann. Auf der anderen Seite steigt die Summe der Auszahlungen. Dieser problematische Alterungsprozess der Erwerbsbevölkerung zeigt sich in folgender Grafik:

An dieser Stelle stellt sich die Frage: Wie viele Erwerbstätige stehen wie vielen Pensionsbeziehern gegenüber? Im Moment beträgt dieses Verhältnis etwa 2:1. In anderen Worten: 2 Erwerbstätige müssen die Pension eines Pensionsbeziehers erwirtschaften. Sollten aber dringend notwendige Reformen weiterhin aufgeschoben werden, wird sich dieses Verhältnis bereits in den nächsten 15-20 Jahren auf 1:1 verschieben.

Die Antwort der Politik

Die Politik scheint angesichts der alarmierenden Signale die Vogel-Strauß-Taktik zu verfolgen. Der demografische Wandel weist klar auf einen baldigen Crash des Pensionssystems hin – dennoch behaupten fast alle Politiker, die Pensionen seien sicher. Nur ein paar kleine Anpassungen seien notwendig, sichert man den Wählern zu. Ein Blick auf das Budget reicht, um diesen Zusicherungen gegenüber skeptisch zu werden: Im Jahr 2001 machten die Pensionsausgaben 18% der Gesamtausgaben des Bundes aus; im heurigen Budgetvoranschlag sind diese Ausgaben bereits mit über 22% der Gesamtausgaben veranschlagt – eine Steigerung um über 20%. Der Spielraum der Politik wurde also durch die Pensionsausgaben in den letzten Jahren enger, und das trotz der Tatsache, dass die „Baby-Boomer“ zum größten Teil noch erwerbstätig sind.

Nun könnte man natürlich auf die Idee kommen, die notwendige – und schmerzhafte – Reform des Pensionssystems dadurch hinauszuzögern, dass man dem Steuerzahler tiefer als bisher in die Tasche greift. Das war jedoch schon der Lösungsansatz der letzten 45 Jahre, und er hat zu Abgabenquoten von über 60% des Volkseinkommens geführt. Eine weitere Erhöhung der Abgabenquote könnte bei einer solch hohen Abgabenquote zu geringeren Einnahmen führen (Laffer-Effekt).

Abseits von allerlei Populismus – wie beispielsweise der Forderung, die Arbeitgeber sollen höhere Löhne zahlen, um die Einzahlungen in das System zu erhöhen – bleiben nur 3 Möglichkeiten.

1. Die Höhe oder der Wert der Pensionen wird – z.B. durch Inflation – verringert.

2. Das staatliche Pensionssystem kann in absehbarer Zeit ihre Versprechen nicht einlösen.

3. Das gesetzliche Pensionsantrittsalter wird angehoben.

Momentan wird von der Politik nach Möglichkeit 1 verfahren; mit hoher Wahrscheinlichkeit wird das jedoch dazu führen, dass Möglichkeit 2 eintritt, dass also das staatliche Pensionssystem in absehbarer Zeit ihre Versprechen nicht mehr einlösen kann. An dieser Stelle ist ein kleiner Exkurs notwendig, in welchem auf die Probleme der Inflation eingegangen werden.

Der Begriff der Inflation wird hier im ursprünglichen Wortsinn, also als Aufblähen der Geldmenge, verstanden (inflare = aufblasen, aufblähen). Die Entwicklung der Geldmenge zeichnet ein deutliches Bild: Die Geldmenge (True Money Supply) hat sich seit 2002 mehr als verdoppelt. In anderen Worten: Die Inflationsrate beträgt seit 2002 durchschnittlich 7%. Oder nochmal anders: Wenn Sie im Jahr 2002 ein Einkommen von 1500 Euro hatten, müssten Sie 2013 (unter ceteris paribus-Annahme) ein Einkommen 3260 Euro gehabt haben. Andernfalls gehören Sie zu den Verlierern der Umverteilung durch Inflation.

Zu den Gewinnern dieser Umverteilung gehört ohne Zweifel der Staat. Einerseits werden nämlich die bestehenden Schulden entwertet, andererseits sinken die Kosten für die Finanzierung dieser Schulden. Der Leitzins der EZB – eines der Instrumente, mit denen die Geldmenge manipuliert wird – befindet sich auf einem historischen Tiefststand. Unter anderem durch diese niedrigen Leitzinsen (Hauptrefinanzierungssatz) wird es für Banken rentabel, Staatsanleihen trotz niedriger Renditen zu kaufen (zusätzlich werden Staatsanleihen deshalb bevorzugt gekauft, weil sie als Sicherheiten dienen). Die folgende Grafik zeigt diesen Zusammenhang:

Zusätzlich zur Umverteilung zum Sektor Staat, welche eine zusätzliche Belastung neben der ohnehin schon sehr hohen Abgabenquote darstellt, birgt Inflation ein weiteres Problem: Inflation führt zur Fehlallokation von Kapital. Das kann zur Bildung von Blasen führen, wie der Immobilienboom gezeigt hat, welcher wiederum zur Finanzkrise geführt hat. Inflation führt zu einem künstlichen Boom oder verhindert – falls „antizyklisch“ agiert wird – eine schnelle Korrektur der Fehlinvestitionen der letzten Boomperiode.

Nun könnte aufgrund obiger Grafiken eingewendet werden, die Erhöhung des Leitzinses bzw. die Entschleunigung des Geldmengenwachstums hätten zur Finanzkrise geführt. Ludwig von Mises hat bereits 1940 zu dieser Thematik folgendes geschrieben: „Wahrscheinlich hätte der Aufschwung noch für einige Zeit verlängert werden können, wenn die Banken ihre Kreditausweitungspolitik fortgesetzt hätten. Doch endlos hätte man den Aufschwung der Konjunktur durch Festhalten an der Kreditausweitung nicht verlängern können. Früher oder später muss es zum Zusammenbruch des durch die Kreditausweitung ausgelösten Aufschwungs kommen, und der Anpassungsprozess, den man Niedergang der Konjunktur nennt, wird umso schmerzlicher sein und umso mehr Zeit beanspruchen, je länger die Kreditausweitung fortgesetzt worden war und je größer der Umfang der durch sie bewirkten Kapitalfehlleitung gewesen ist.“

Die Pensionen sind vor allem deshalb noch ohne massive Einschnitte finanzierbar, weil im gleichen Zeitraum, in dem die Gesamtausgaben des Bundes für Pensionen um mehr als 20% gestiegen sind, die Ausgaben für Zinszahlungen um 25% gesunken sind. Im Budgetvoranschlag 2014 wird von Ausgaben für Pensionen in Höhe von knapp 17 Mrd. Euro ausgegangen, die Ausgaben für Zinszahlungen sind mit 5,8 Mrd. Euro veranschlagt. Kombiniert machen sie etwa ein Drittel des Gesamtbudgets aus.

Welche Auswirkungen hätte eine Marktkorrektur als Folge der momentanen Inflation auf das Pensionssystem?

Es ist wahrscheinlich, dass eine solche Korrektur schmerzhafter wäre als die mit lockerer Geldpolitik bekämpfte Korrektur nach der Finanzkrise. Durch diese lockere Geldpolitik wurden nämlich manche Anpassungen nicht mehr notwendig, die Fehlinvestitionen wurden nicht vollständig aufgedeckt. Gleichzeitig wird ein Umfeld geschaffen, das Anreize für erneute Fehlinvestitionen liefert. Anders gesagt: Man führt die gleichen Instrumente, die Ursachen der Finanzkrise waren, zur Bekämpfung der Finanzkrise ins Feld. Nur diesmal getreu dem Motto „größer, weiter, stärker“. Ist es vor diesem Hintergrund mutig, anzunehmen, die nächste Krise würde sich ans Motto halten?

Erstens ist also durch die Aufdeckung der Fehlinvestitionen und Aufgabe der damit im Zusammenhang stehenden Tätigkeiten mit einem Rückgang der Wirtschaftsleistung zu rechnen. Das schlägt sich indirekt in geringeren Einnahmen aus Steuern und Abgaben nieder. Damit im Zusammenhang steht eine Steigerung der Arbeitslosigkeit, was ebenfalls die Sozialbeiträge und sonstige Abgaben schmälert. Gleichzeitig steigen die Sozialausgaben infolge der Arbeitslosigkeit. Das führt dazu, dass sich der verbleibende Kuchen, aus dem sich das Pensionssystem speist, verkleinert. Zweitens – und nun wird’s richtig ungemütlich für den Staatshaushalt – führt die Marktkorrektur zu ansteigenden Zinsen und in Folge zum Platzen von Krediten. Im Kontext des derzeitigen Geldsystems bedeutet das: Die Geldmenge sinkt – es findet Deflation statt. Das Horrorszenario für den Staat, denn seine Schulden werden dadurch aufgewertet. Gleichzeitig verteuern die steigenden Zinsen die Refinanzierung seiner Kredite. Auf der anderen Seite sinken auch durch die Deflation die Einnahmen durch Steuern und Beiträge, da diese meist durch einen Prozentsatz des nominellen Geldbetrags festgelegt sind. Zusammengefasst: Die Einnahmen des Staates würden sinken, die Ausgaben für Sozialleistungen (ausgenommen Pensionen) und Zinszahlungen würden stark ansteigen. Der Teil des Budgets, der für Pensionszahlungen übrig bleibt, wird also kleiner.

Im „Marktkorrektur-Szenario“ ist es daher sehr wahrscheinlich, dass das Pensionssystem in der momentanen Form nicht überlebensfähig ist. Was aber, wenn man die Deflation einfach nicht zulässt? Erstens würde man dadurch dem Sinn der Marktkorrektur – dem Aufdecken von Fehlinvestitionen und die Neuausrichtung – entgegenwirken. Zweitens aber – und das wiegt noch schwerer – sät man damit den Samen für zukünftige Fehlinvestitionen, indem die Signale, auf deren Basis investiert wird, manipuliert werden. Man prolongiert damit also das unheilvolle Wüten der „bubble-economy“.

Trotz aller Notwendigkeit ist es meiner Meinung nach äußerst unwahrscheinlich, dass es zu einer Reform des Pensionssystems kommt, die es tatsächlich „zukunftsfit“ macht. Das hat zwei Gründe: einen judikativen und einen demokratie-politischen.

Der judikative Grund ist der sogenannte „Vertrauensschutz“. Diesem Grundsatz (der keine gesetzliche Grundlage hat, sondern durch die Rechtsprechung entwickelt wurde) gemäß ist das Vertrauen der Bürger in die Rechtsordnung zu schützen. Zwar wird von vielen Juristen behauptet, der Grundsatz des Vertrauensschutzes diene der Politik vor allem beim Pensionssystem als Entschuldigung für ihren Reformunwillen, was sicher richtig ist. Dennoch ist für mich zweifelhaft, ob die drastischen Reformen, die durch jahrzehntelange weitestgehende Untätigkeit sehr zeitnah notwendig wären, im Einklang mit diesem Rechtsgrundsatz stehen.

Der demokratie-politische Grund ist folgender: Es gibt etwa 2,3 Millionen Pensionsbezieher, gleichzeitig über 2 Millionen Menschen in der Altersgruppe 45-64. Das bedeutet, dass fast drei Viertel der Wahlberechtigten entweder Pensionen bezieht oder (nach dem derzeitigen System) in den nächsten 20 Jahren eine Pension beziehen kann. Kein Wunder also, dass sich praktisch alle Vorschläge zur Reform des Pensionssystems in mutlosen Kleinst-Modifikationen erschöpfen. Welche Partei, die im politischen Wettbewerb steht, möchte einen so großen Teil der potentiellen Wähler mit der Forderung nach schmerzhaften Maßnahmen verschrecken?

Eine ehrliche und nachhaltige Altersvorsorge

Sagt Ihnen der Name „Bernard Madoff“ etwas? Herr Madoff wurde zu einer Haftstrafe von 150 Jahren verurteilt, weil er ein ponzi-scheme betrieben hat und damit wegen dem Abziehen von Einlagen im Zuge der Finanzkrise aufflog. Das System funktionierte folgendermaßen: Den Anlegern wurden hohe Dividenden versprochen. Diese Dividenden wurden aus den Einlagen anderer Anleger ausbezahlt. Anders gesagt: Das System funktionierte über das Umlageverfahren.

Grundsätzlich unterscheidet sich also unser Pensionssystem nur unwesentlich vom ponzi-scheme des Herrn Madoff. In gewisser Hinsicht hatte es Herr Madoff sogar schwerer: Er musste seine Anleger überzeugen, ihm das Geld freiwillig zu überlassen. Sicher, er hat seine Anleger skrupellos angelogen. Aber: Will man den Politikern, die von sicheren Pensionen sprechen, wirklich eine solch umfassende Ahnungslosigkeit zugestehen, dass man keinen Grund zu der Annahme hätte, sie würden ebenso lügen?

Wie kann es sein, dass ein System, das im privaten Kontext zweifellos kriminell wäre, im staatlichen Kontext zu einem völlig unbedenklichen und schützenswerten System umgedeutet wird? Oft wird behauptet, der Unterschied liege im Generationenvertrag. Ich setze hier diesen Generationenvertrag voraus: Müssten durch diesen Vertrag nicht Pflichten für beide Seiten begründet werden? Wäre es nicht die Mindestverpflichtung aus einem solchen Vertrag, dafür zu sorgen, dass die Erfüllung des Vertrages auch für künftige Generationen gesichert wird? Wie man es an dieser Stelle auch dreht und wendet: Die Verpflichtungen aus dem Generationenvertrag wurden nicht erfüllt.

Was nun? Es wäre aus meiner Sicht ein absolut unmenschliches Vorgehen, die Erfüllung der Verpflichtungen von der einen Seite zu verlangen, während die andere Seite ihre Verpflichtungen nicht erfüllt. Jedenfalls kann ein solches Vorgehen nicht mehr durch Berufung auf den Generationenvertrag begründet werden. Vor dem Hintergrund der Verletzung des Generationenvertrags muss den Menschen die Möglichkeit gegeben werden, sich auf anderem Wege um ihre Altersvorsorge zu kümmern. Anders gesagt: Es muss eine Opting-Out-Klausel geben.

Dass eine solche Klausel zu einer starken Steigerung der Staatsschulden und einer möglichen Nichtfinanzierbarkeit der Pensionsansprüche führen würde, ist unbestritten. Doch stellt sich die Frage: Was ist die Alternative?

Will man sich weiterhin Illusionen hinsichtlich der Finanzierbarkeit des derzeitigen Pensionssystems hingeben? Will man weiterhin die gesamte Altersvorsorge auf das wackelige Fundament des Umlageverfahrens stellen? Will man weiterhin ein Pensionssystem schützen, das weder auf demografische noch auf gesellschaftliche und individuelle Veränderungen angemessen reagieren bzw. Rücksicht nehmen kann?

Ich jedenfalls will das nicht mehr. Ist eine Altersvorsorge, die man seinen Wünschen und Bedürfnissen gemäß gestalten kann, zu viel verlangt? Ist es unverschämt, zu fordern, keine Einzahlungen in ein System tätigen müssen, aus dem man später – wenn überhaupt – nur einen kleinen Teil der Einzahlungen zurück erhält? Ich glaube nicht.

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